Direttiva 23 maggio 2007 della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 173 del 27 luglio 2007.
Al Consiglio di Stato - Segretario generale
Alla Corte dei conti - Segretario generale
All'Avvocatura generale dello Stato Segretario generale
Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Segretario generale
Dipartimento per le risorse umane e i servizi informatici
All'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato - Direttore generale - Direzione per l'organizzazione e la gestione delle risorse
A tutti i Ministeri - Capi di Gabinetto - Uffici del personale, dell'organizzazione e della formazione
Alle agenzie ex decreto legislativo n. 300 del 1999 - Direttore generale - Uffici del personale, dell'organizzazione e della formazione
A tutti gli enti pubblici non economici - Presidente - Direttore generale Uffici del personale, dell'organizzazione e della formazione
Agli istituti ed enti di ricerca - Presidente - Direttore generale - Uffici del personale, dell'organizzazione e della formazione
Alle istituzioni universitarie - Direzione amministrativa
Alle scuole di ogni ordine e grado Dirigenza scolastica
Alla Scuola superiore della pubblica amministrazione - Direttore generale
Agli istituti di alta formazione artistica e musicale - Direzione amministrativa
Agli organismi di valutazione di cui al decreto legislativo n. 286/1999
Agli uffici centrali del bilancio
e, per conoscenza:
Alla Presidenza della Repubblica
Segretariato generale
A tutte le regioni
A tutte le province
A tutti i comuni
A tutte le ASL
All'A.N.C.I.
All'U.P.I.
All'U.N.C.E.M.
Alla Conferenza dei rettori delle università italiane
Alle consigliere di parità nazionali, regionali e provinciali
Al Formez - Direzione generale
All'A.R.A.N.
IL MINISTRO PER LE RIFORME E LE INNOVAZIONI NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
e
IL MINISTRO PER I DIRITTI E LE PARI OPPORTUNITA'
Visti gli articoli 3, 4, 35, 36, 37, 97 della Costituzione della Repubblica italiana;
Vista la legge 20 maggio 1970, n. 300 - Norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e dell'attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento;
Vista la legge 8 marzo 2000, n. 53, recante "Attuazione della direttiva 96/34/CE "Congedi parentali"";
Visto il decreto legislativo del 26 marzo 2001, n. 151 "testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternita", a norma dell'art. 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53;
Visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 - Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487, recante norme sull'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi;
Visto il decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198, recante il "Codice delle pari opportunità tra uomo e donna" ai sensi dell'art. 6 della legge 28 novembre 2005, n. 246;
Visti i contratti collettivi nazionali di lavoro relativi al personale delle amministrazioni pubbliche;
Vista la decisione n. 771/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 maggio 2006 che istituisce l'anno europeo per le pari opportunità;
Vista la direttiva 2006/54/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 5 luglio 2006 riguardante l'attuazione del principio delle pari opportunità e della parità di trattamento tra uomini e donne in materia di occupazione e impiego; e in particolare l'art. 19, il quale prevede che "gli Stati membri tengono conto dell'obiettivo della parità tra gli uomini e le donne nel formulare ed attuare leggi, regolamenti, atti amministrativi, politiche e attività nei settori di cui alla presente direttiva";
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 15 giugno 2006, recante delega di funzioni del Presidente del Consiglio dei Ministri nelle materie concernenti la promozione dei diritti della persona e delle pari opportunità nonché la prevenzione e la rimozione di ogni forma e causa di discriminalità tra gli individui al Ministro senza portafoglio on. dott.ssa Barbara Pollastrini;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 15 giugno 2006, recante delega di funzioni del Presidente del Consiglio dei Ministri in materia di riforme ed innovazioni nella pubblica amministrazione al Ministro senza portafoglio prof. Luigi Nicolais;
La modifica degli assetti istituzionali, la semplificazione dei procedimenti amministrativi, la ridefinizione delle strutture organizzative, dei meccanismi operativi e delle stesse relazioni sindacali, l'innovazione tecnologica, la pervasività degli strumenti digitali stanno modificando profondamente le amministrazioni pubbliche.
La valorizzazione delle persone, donne e uomini, é un elemento fondamentale per la realizzazione di questo cambiamento e richiede politiche di gestione e sviluppo delle risorse umane articolate e complesse, coerenti con gli obiettivi di miglioramento della qualità dei servizi resi ai cittadini e alle imprese. Occorre, pertanto, migliorare la qualità del lavoro, fornire nuove opportunità di sviluppo professionale e rimuovere tutti gli ostacoli che ancora si frappongono alla valorizzazione professionale e allo sviluppo di pari opportunità di carriera per i lavoratori e le lavoratrici.
Valorizzare le differenze é un fattore di qualità dell'azione amministrativa: attuare le pari opportunità significa, quindi, innalzare il livello dei servizi con la finalità di rispondere con più efficacia ed efficienza ai bisogni delle cittadine e dei cittadini.
Con la emanazione della presente direttiva, coerentemente con gli obiettivi dell'"Anno europeo delle pari opportunità per tutti"[1] si intende contribuire a realizzare politiche per il lavoro pubblico in linea con gli obiettivi posti dalla normativa in materia.
L'attuazione di queste politiche rappresenta ormai un'esigenza imprescindibile, considerata anche l'attenzione che a livello comunitario si sta dedicando all'argomento e gli impegni che ne derivano per l'ordinamento italiano: recentemente il Parlamento europeo ed il Consiglio hanno adottato una nuova direttiva in materia (2006/54/CE) il cui termine di recepimento é fissato al 15 agosto 2008, anche se molte disposizioni in essa contenute appaiono immediatamente precettive.
Pur in presenza di un quadro normativo articolato permangono, anche nella pubblica amministrazione ostacoli al raggiungimento delle pari opportunità tra uomini e donne. Gli strumenti previsti dal legislatore non hanno ancora prodotto i dovuti risultati, come si evince dai dati disponibili al riguardo. Nonostante la componente femminile del lavoro pubblico sfiori il 54% del totale (con punte del 76% nel comparto scuola), le dirigenti di seconda fascia sono il 25% e le dirigenti di prima circa il 15%. A livello di amministrazione centrale (Ministeri ed enti pubblici non economici), gli ultimi dati mostrano una presenza delle donne nelle fasce dirigenziali un pò più alta: le dirigenti di seconda fascia sono il 35% e le dirigenti generali di prima fascia sono il 20%. Tutto questo avviene malgrado un elevato tasso di scolarizzazione e specializzazione delle donne: le lavoratrici laureate sono circa il 60% del totale[2].
Un divario significativo si rileva anche rispetto agli incarichi aggiuntivi: agli uomini é attribuito il 56% del totale degli incarichi e alle donne il 44%. Ma la differenza, a favore degli uomini, aumenta considerando i compensi: le donne, infatti, percepiscono solo il 29% dei compensi e gli uomini il 71% del totale.
Ciò significa che le donne sono sfavorite sia nell'attribuzione sia nella remunerazione degli incarichi aggiuntivi[3].
Le amministrazioni pubbliche debbono svolgere un ruolo propositivo e propulsivo ai fini della promozione ed attuazione concreta del principio delle pari opportunità e della valorizzazione delle differenze nelle politiche del personale, attraverso la rimozione di forme esplicite ed implicite di discriminazione, l'individuazione e la valorizzazione delle competenze delle lavoratrici e dei lavoratori.
In tal senso questa direttiva ha l'obiettivo di promuovere e diffondere la piena attuazione delle disposizioni vigenti, aumentare la presenza delle donne in posizioni apicali, sviluppare politiche per il lavoro pubblico, pratiche lavorative e, di conseguenza, culture organizzative di qualità tese a valorizzare l'apporto delle lavoratrici e dei lavoratori delle amministrazioni pubbliche.
La direttiva é destinata ai vertici delle amministrazioni ed in particolare ai/alle responsabili del personale che dovranno orientare le politiche di gestione delle risorse umane e l'organizzazione del lavoro - sia a livello centrale che a livello decentrato - secondo le linee di azione delineate.
Si indicano di seguito le linee di azione a cui si devono attenere le amministrazioni pubbliche per raggiungere gli obiettivi che la direttiva si propone.
Gli interventi indicati devono basarsi su attività di analisi o autovalutazione, finalizzate innanzi tutto all'individuazione, attraverso indagini, studi e attività di monitoraggio, delle eventuali discriminazioni dirette e indirette da rimuovere con azioni positive.
Le pari opportunità sono principio fondamentale e ineludibile nella gestione delle risorse umane nelle pubbliche amministrazioni.
Tale principio é espressamente enunciato nell'art. 7, comma 1, del decreto legislativo n. 165 del 2001 in cui si prevede che "le amministrazioni pubbliche garantiscono parità e pari opportunità tra uomini e donne per l'accesso al lavoro ed il trattamento sul lavoro".
Il presupposto per l'attuazione di una politica di promozione delle pari opportunità é rappresentato dall'eliminazione delle discriminazioni esistenti e da un'attività di prevenzione contro il loro verificarsi.
Le amministrazioni sono tenute a garantire e ad esigere l'osservanza delle norme che, in attuazione dei ben noti principi costituzionali, vietano qualsiasi forma di discriminazione diretta o indiretta (articoli 25 e 26 del decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198) in riferimento ad ogni fase ed aspetto della vita lavorativa.
Si rammentano in questa sede gli espressi divieti di discriminazione relativi all'accesso al lavoro (art. 15, della legge n. 300 del 1970 e articoli 27 e 31-33 del citato decreto legislativo n. 198 del 2006), al trattamento giuridico, alla carriera e al trattamento economico (articoli 28 e 29 del decreto legislativo n. 198 del 2006), all'accesso alle prestazioni previdenziali (art. 30 del decreto legislativo n. 198 del 2006), nonché i divieti di porre in essere patti o atti finalizzati alla cessazione del rapporto di lavoro per discriminazioni basate sul sesso (art. 15, legge n. 300 del 1970), sul matrimonio (art. 35 del decreto legislativo n. 198 del 2006), sulla maternità - anche in caso di adozione o affidamento - e a causa della domanda o fruizione del periodo di congedo parentale o per malattia del bambino (art. 54 del decreto legislativo n. 151 del 2001).
Come noto, la violazione di questi divieti, ribaditi recentemente dalla normativa comunitaria (articoli 4, 5 e 14 direttiva 2006/54/CE), comporta la nullità degli atti, l'applicazione di sanzioni amministrative, l'obbligo di reintegrazione nel posto di lavoro, oltre naturalmente alle conseguenze risarcitorie nel caso di danno.
Le iniziative generali, da adottare per promuovere le pari opportunità nelle pubbliche amministrazioni, debbono costituire oggetto di pianificazione, la quale rappresenta ormai uno strumento comune per l'azione amministrativa (si coglie l'occasione per richiamare l'attenzione sull'importanza che tale principio riveste anche nella programmazione dei fabbisogni del personale e nella programmazione della formazione).
Si rammenta che l'art. 48 del decreto legislativo n. 198 del 2006 ("Azioni positive nelle pubbliche amministrazioni") prevede che le pubbliche amministrazioni predispongano piani triennali di azioni positive tendenti ad assicurare la rimozione degli ostacoli che, di fatto, impediscono la piena realizzazione di pari opportunità di lavoro e nel lavoro.
Tra le finalità esplicite che i piani perseguono riveste importanza prioritaria la promozione dell'inserimento delle donne nei settori e nei livelli professionali nei quali esse sono sottorappresentate favorendo il riequilibrio della presenza femminile nelle attività e nelle posizioni gerarchiche ove sussista un divario fra generi non inferiore a due terzi.
Si richiamano quindi le amministrazioni a dare attuazione alla previsione normativa sopra indicata, nel rispetto delle forme di partecipazione sindacale e di consultazione previste dalla normativa, ivi compresa la consultazione delle consigliere di parità, segnalando che la medesima disposizione introduce quale sanzione per il caso di mancato adempimento il divieto di assumere nuovo personale, compreso quello appartenente alle categorie protette.
é necessario che l'organizzazione del lavoro sia progettata e strutturata con modalità che favoriscano, per i lavoratori e per le lavoratrici, la conciliazione tra tempi di lavoro e tempi di vita.
Inoltre, é necessario valorizzare le competenze delle lavoratrici che rappresentano la maggioranza del personale delle amministrazioni pubbliche, ma non sono proporzionalmente presenti nelle posizioni di vertice.
A questo scopo le amministrazioni pubbliche, in particolare, devono:
Le politiche di reclutamento e gestione del personale devono rimuovere i fattori che ostacolano le pari opportunità e promuovere la presenza delle lavoratrici nelle posizioni apicali. Occorre, inoltre, evitare penalizzazioni nell'assegnazione degli incarichi, siano essi riferiti alle posizioni organizzative, alla preposizione agli uffici di livello dirigenziale o ad attività rientranti nei compiti e doveri d'ufficio, e nella corresponsione dei relativi emolumenti.
A questo scopo le amministrazioni pubbliche, in particolare, devono:
Come noto, i contratti collettivi hanno disciplinato la costituzione dei Comitati pari opportunità (C.P.O.), quali organismi paritetici di confronto e di promozione delle iniziative relative.
In proposito le amministrazioni pubbliche devono in particolare:
La cultura organizzativa delle amministrazioni deve essere orientata alla valorizzazione del contributo di donne e uomini. Il rispetto e la valorizzazione delle diversità sono un fattore di qualità sia nelle relazioni con i cittadini e le cittadine (front office), sia nelle modalità lavorative e nelle relazioni interne all'amministrazione (back office). Occorre, pertanto, che le culture organizzative superino gli stereotipi (la "neutralita" non sempre é sinonimo di equita) e adottino modelli organizzativi che rispettino e valorizzino le donne e gli uomini. La formazione rappresenta una leva essenziale per l'affermazione di questa nuova cultura organizzativa orientata al rispetto e alla valorizzazione delle diversità e al superamento degli stereotipi nell'ottica di un generale miglioramento dei servizi resi ai cittadini/e alle imprese.
A questo scopo le amministrazioni pubbliche devono:
Inoltre, le scuole di formazione per le amministrazioni pubbliche devono inserire moduli obbligatori sulle pari opportunità in tutti i corsi di gestione del personale da esse organizzati, ivi compreso nei corsi per la formazione di ingresso alla dirigenza.
Le amministrazioni sono tenute ad adottare tutte le iniziative necessarie all'attuazione della direttiva anche avvalendosi della collaborazione del C.P.O. Entro il 20 febbraio di ogni anno la direzione del personale, in collaborazione con il C.P.O., redige una relazione di sintesi delle azioni effettuate nell'anno precedente e di quelle previste per l'anno in corso.
La relazione dovrà contenere:
La relazione verrà firmata oltre che dal/dalla responsabile del personale anche dal/dalla presidente del C.P.O.
A tal fine, si richiede che le amministrazioni pubbliche evidenzino nei propri bilanci annuali le attività e le risorse destinate all'attuazione della presente direttiva.
Si ricorda che le attività che verranno attuate in base alle indicazioni contenute nella presente direttiva devono essere inserite nei piani triennali di azioni positive (art. 7, comma 5, decreto legislativo n. 196/2000 e art. 6, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001) di cui al punto II.
Ogni anno, entro il 20 febbraio, la relazione, indirizzata al Dipartimento della funzione pubblica e al Dipartimento per i diritti e le pari opportunità, dovrà essere inviata al seguente indirizzo:
Ufficio interventi in materia di parità e pari opportunità - Dipartimento per i diritti e le pari opportunità - Largo Chigi, 19 - 00187 Roma - e-mail: direttivapariopportunita@governo.it
Ogni anno, entro il mese di settembre, sulla base delle relazioni trasmesse, il Dipartimento della funzione pubblica e il Dipartimento per i diritti e le pari opportunità elaboreranno un rapporto di sintesi che verrà pubblicato e distribuito a tutte le amministrazioni interessate.
Per supportare operativamente le amministrazioni nell'attuazione della direttiva, il Dipartimento della funzione pubblica e il Dipartimento per i diritti e le pari opportunità predisporranno i seguenti strumenti:
[1] L'anno sarà incentrato su quattro grandi obiettivi; i diritti, il riconoscimento, la rappresentanza, il rispetto.
L'iniziativa sarà finalizzata ad informare gli europei dei loro diritti ad essere protetti contro le discriminazioni, garantiti dalle legislazioni europea e nazionale, a celebrare la diversità in quanto patrimonio dell'Unione europea, a promuovere le pari opportunità per tutti nella vita economica, sociale, politica e culturale
[2] Fonte: elaborazione Dipartimento funzione pubblica su dati conto annuale anni 2001-2005.
[3] Fonte: elaborazione Dipartimento funzione pubblica su dati Anagrafe delle prestazioni anno 2004.
[4] Si veda al riguardo: "Manuale di stile": strumenti per semplificare il linguaggio delle amministrazioni pubbliche.
A cura di Fioritto. Dipartimento della funzione pubblica edizioni il Mulino 1999 "RACCOMANDAZIONI PER UN USO NON SESSISTA DELLA LINGUA ITALIANA in "Il sessismo nella lingua italiana"" a cura di Alma Sabatini per la Presidenza del Consiglio dei Ministri e Commissione nazionale per la parità e le pari opportunità tra uomo e donna, 1987.
[5] Il bilancio di genere prevede che all'interno dei programmi, delle azioni e delle politiche di bilancio, entrate e le uscite siano valutate e ristrutturate in modo da prendere in considerazione le priorità e le necessità delle donne allo stesso modo che quelle degli uomini, con l'obiettivo finale di realizzare una parità effettiva. Si veda anche gli atti del convegno "Bilancio di genere": strumento per la scelta equa e consapevole delle risorse (Roma 5 dicembre 2006) organizzato dalla Corte dei conti.